Коррумпированность всех сфер жизни, власть хищной бюрократии, паразитическая, неэффективная, национально-клановая и регионально-«тухумная» экономика, милицейский произвол, озлобленность народа, неверие общес-тва в перемены… Это далеко не полный перечень компонентов, составляющих бурлящий коктейль под названием «Республика Дагестан». Большей части общества и бизнеса неуютно жить в этом водовороте проблем. Как изменить существующее положение? Кто должен его менять?
Дефицит механизмов
Уже больше года республика движется по новому политическому курсу. Есть ли перемены? Да. Но в сравнении с масштабом проблем изменения незначительны. Главная слабость проводимых реформ состоит в том, что они основаны на политической воле одного человека. Стоит ей ослабнуть или исчезнуть – и существующая система отношений всё отыграет назад.
Насквозь коррумпированная система государственного управления, представленная в основном некомпетентными людьми, фактичес-ки саботирует любые начинания президента, способные реально изменить ситуацию. Об этом уже открыто говорится с самых высоких трибун.
Любые реформы задевают интересы определённой части общества. Консерваторы и реформаторы есть везде. Но в Дагестане, где большая часть общества – за реформы, большинство чиновников всех уровней – против изменений. В этих условиях любой реформатор натыкается на сопротивление чиновничьей системы. И если ему не удаётся сформировать новую сильную элиту единомышленников, то реформы обречены на неудачу.
Сейчас особенно ясно, что идеи нового курса некому воплощать в практику. Целая армия федеральных, республиканских и муниципальных чиновников занята, главным образом, решением не государственных, а личных проблем. Министерства и ведомства не заинтересованы в результатах своей работы, им важно создать видимость работы и вовремя отчитаться. Сегодня в республике нет структур, способных проводить реформы, решать сложные и нестандартные задачи, связанные с развитием Дагестана.
Точка опоры
Очевидно, что власти нужны новые эффективные механизмы. И административная реформа основана прежде всего на этой идее. Но на деле мы видим, что строить «новое здание власти» приходится по старым технологиям, из тех же недоброкачественных строительных материалов.
Как преодолеть дефицит механизмов? Что может служить точкой опоры?
Наиболее близким к истине является мнение, что точкой консолидации здоровых сил, поддерживающих реформы, может стать Стратегия развития Дагестана. Это критический узел системы. От того, кто и как будет её разрабатывать, обсуждать и принимать, зависит успех или неудача реформ.
Сейчас государственный контракт на разработку Стратегии выполняет группа учёных из ДНЦ РАН. В ноябре сего года мы должны увидеть в готовом виде как Стратегию, так и механизм её реализации. Сложно сказать, каков будет результат этой работы. Но наивно ожидать, что за несколько месяцев учёные предложат готовые рецепты решения клубка острейших проблем.
Этот путь хорош лишь для того, чтобы найти виноватого в провале Стратегии. В высших эшелонах республиканской власти постепенно начинают это осознавать. Так, в своём Послании президент обозначил вновь создаваемый Экономический совет как орган для «поиска и обсуждения идей, связанных с разработкой стратегии экономического развития».
Идея перспективная, но половинчатая. Экономический совет при президенте Республики Дагестан (ЭСП) может взять на себя консультативные и экспертные функции, но разработка Стратегии и её реализация ему не по силам.
Для того, чтобы заработал механизм реализации Стратегии, а также общественный договор государства, бизнеса и общества, нужны как минимум ещё две структуры.
Одна структура – государственная. Она должна обладать максимально возможным политическим влиянием, достаточным, чтобы преодолеть сопротивление бюрократии. Эта структура должна стать координатором разработки и реализации Стратегии, взять на себя ответственность за качество Стратегии и все связанные с этим политические риски. В общественном договоре эта организация представляет государство. Условно назовём эту структуру: Межведомственная рабочая группа по разработке и реализации стратегии социально-экономического развития Респуб-лики Дагестан (МГСР).
Вторая структура – негосударственная. Она должна взять на себя функции научно-методического сопровождения Стратегии, переподготовки специалистов, мониторинга реализации Стратегии. Совместно с Экономическим советом она может быть организатором публичного обсуждения ключевых положений Стратегии. По своей сути в общественном договоре эта структура представляет бизнес и общество. Название для такой структуры уже мелькает в рабочих документах круглых столов: Центр стратегических исследований, разработок и мониторинга (ЦСР).
Три источника, три составных части…
Итак, мы обозначили ключевые элементы механизма создания и реализации Стратегии, иначе говоря, три «фабрики мысли», способные провести реформы в жизнь.
В центре механизма – Межведомственная рабочая группа (МГСР). По сути, это временный государственный орган (рисунок 1), ответственный за разработку и реализацию Стратегии. Чтобы МГСР обладала достаточным влиянием, его должен возглавить президент Дагестана. Вторым лицом – ответственным исполнителем или главным координатором – должен быть чиновник в ранге вице-премьера, близкий к президенту. Также в группу должны входить заместители руководителей министерств и ведомств, ответственные за реализацию конкретных проектов. Непосредственно проектные группы формируются на базе профильных министерств. Чиновники должны понимать, что их должности и карьерные перспективы непосредственно связаны с успешной реализацией порученных проектов. Ежегодно президент должен проверять выполнение плановых заданий по проектам и в случае провала принимать кадровые и иные решения.
Второй элемент конструкции – Экономический совет (ЭСП). Задача ЭСП (рисунок 2)– согласование, экспертиза, рекомендации по тем или иным проектам решений президента. ЭСП должен помочь президенту выбирать из предложенных альтернатив правильные решения. Это касается в равной степени Стратегии, любых экономических шагов, законопроектов экономического характера. ЭСП организует обсуждение планов власти, комментирует их обоснованность в медиа-пространстве. Президент не входит в состав ЭСП. Он – арбитр, лицо, принимающее решения.
Основная проблема создания ЭСП состоит в отсутствии компетентных экспертов. В отличие, например, от Москвы, в Дагестане нет развитых научных структур и экспертных сообществ. Поэтому чем меньше и качественнее будет состав ЭСП, тем лучше он будет работать. Максимум – 5–7 человек.
Третий элемент механизма – Центр стратегических разработок (ЦСР). На практике есть два пути создания такого Центра. Во-первых, в качестве государственного учреждения. Этим путём пошли Башкортостан (Центр стратегических разработок при президенте Республики), Татарстан (Центр экономических и социальных исследований при Кабинете министров РТ), Воронежская область (Центр региональных реформ), Тюменская область (Департамент стратегического развития), Хабаровский край (Центр стратегического планирования правительства края), Ярославская область (Центр информации и стратегического планирования администрации области).
В некоторых регионах совместили функции МГСР и ЦСР. Например, существуют Комиссия по реализации Стратегии экономического развития Мурманской области на период до 2015 года и Межведомственная комиссия по реализации Стратегии развития Сахалинской области. Это не очень хорошо, так как совмещение функций планирования, координации и контроля в одной структуре существенно снижает её эффективность.
Второй путь – это пример фонда «Центр стратегических разработок», созданного в 1999 году в Москве для разработки концепции структурных экономических реформ в РФ. Его учредителями выступили ведущие научные и образовательные организации и Рабочий центр экономических реформ при правительстве РФ. Главным покровителем и идеологом фонда, а также председателем Совета фонда является министр экономического развития РФ Герман Греф. Председателем Попечительского совета фонда является полпред президента РФ в ЮФО Дмитрий Козак.
Уже только на этом можно было бы остановиться. Но добавим, что спонсорами фонда являются ОАО «ГАЗПРОМ», ОАО «ЛУКОЙЛ», ОАО «НК РОСНЕФТЬ», ОАО «СВЯЗЬИНВЕСТ», ОАО «СИБНЕФТЬ», ОАО «ТРАНСНЕФТЬ», РАО «ЕЭС РОССИИ», другие крупные российские компании. По неофициальным данным, годовой бюджет фонда составляет несколько десятков миллионов долларов.
С 2004 года работают две крупные дочерние структуры фонда: ЦСР «Северо-Запад» (г. Санкт-Петербург) и ЦСР «Сибирь» (г. Новосибирск).
Этот фонд – негосударственная организация, которая, с одной стороны, пользуется покровительством крупных чиновников, а с другой – независима от государства. Авторитет фонда достаточно высок, чтобы организовывать дискуссионные площадки с участием первых лиц власти, бизнеса и научного сообщества.
Проанализировав накопленный опыт, можно придти к чёткому выводу: дагестанский ЦСР должен быть негосударственной организацией. ЦСР может быть под покровительством президента, правительства или парламента, но не должен быть во власти и зависеть от бюджетных денег. Нельзя честно и объективно отстаивать интересы общества и бизнеса, если находишься на содержании у государства.
Предлагаемая структура ЦСР (рисунок 3) должна обеспечивать равное влияние на принятие решений бизнеса и общества (через совет учредителей), государства и бизнеса (через совет попечителей), а также научного сообщества (через учёный совет). ЦСР может стать площадкой формирования общественного договора, установления иных отношений между государством, обществом и бизнесом.
Согласно этой концепции, ЦСР, с одной стороны, помогает МГСР специалистами, научно-методическими рекомендациями, при необходимости готовит альтернативные проекты Стратегии. А с другой стороны – контролирует ход реализации Стратегии, располагая собственной социологической службой и системой мониторинга социально-экономического состояния региона. ЦСР, как структура независимая от государства, может готовить более объективные доклады о положении дел в республике. Это очень масштабное и затратное направление. Но оно необходимо для успеха Стратегии.
Для системы мониторинга было бы целесообразным открыть окружные филиалы ЦСР. Количество административно-территориальных и муниципальных образований в Дагестане чрезвычайно велико. Трудно согласовывать даже простейшие вопросы. Об управлении развитием даже говорить не приходится. Рано или поздно Дагестан встанет перед необходимостью выделения на своей территории шести или семи более крупных территорий – округов. Окружные филиалы ЦСР могут способствовать ускорению этих процессов.
Отдельным направлением работы ЦСР может стать переподготовка специалистов. МГСР, ЭСП, муниципалитеты, другие структуры, связанные со Стратегией, нуждаются в специалистах, обладающих специальной подготовкой. Дагестанская система высшего образования таких специалистов не готовит.
Поле деятельности для ЦСР может быть очень широким.
Сильное звено
В этой статье обозначены концептуальные идеи механизма создания и реализации Стратегии развития Дагестана – так сказать, «наброски чертежей». О том, какое решение по этому вопросу примет власть, мы узнаем в самое ближайшее время. Предлагаемый подход предоставляет возможность участвовать в работе над Стратегией всем заинтересованным сторонам, представляющим государство, бизнес и общество (рисунок 4). Он может стать одним из первых шагов по формированию в республике гражданского общества. А «фабрики мысли» могут стать основой будущей системы государственного управления Дагестана, её сильным звеном. ]§[- 10 просмотров