Политика

[ СаМОуправляемые. Глава III ]

21 Марта 2008

Версия для печати
Автор статьи: Артур Мамаев
фото Амира Амирова

В первых двух главах («ЧК» №№ 23, 41 за 2007 г.) нашей уже эпопеи мы рассказывали о том, что собой представляет система местного самоуправления, а в частности – роль в нём главы муниципального образования. В качестве примера мы приводили конкретных руководителей муниципальных образований городов и районов, разграничив их на политиков и статистов. Но критика со стороны государственной власти продолжает литься на власть муниципальную, а значит, и нам есть повод продолжить свои публикации.

Начнём статью с вопросов: что привлекает людей в должности главы муниципального образования? Какими лакомыми кусочками можно поживиться, осуществляя управление районом или городом? Ответ один. Вернее, два: БЮДЖЕТ муниципального образования и ИМУЩЕСТВО муниципального образования. Бюджет МО на 90–95 % дотируется государством в лице республики. Нет, в идеале, конечно, возможно, что муниципальное образование формирует бюджет за счёт своих собственных ресурсов, да ещё и в бюджеты верхнего уровня отчисляет немалые средства. Например, сдавая в аренду муниципальное имущество или всё ту же землю, опять же МУПы, судя по Махачкале как муниципальному образованию, должно быть, приносят неплохую прибыль. Тем более что даже заместитель администрации города (между прочим, тоже муниципальный служащий) заявляет, что они, мол, бизнесом занимаются. А какой бизнес без прибыли? Вообще все грехи глав МО можно было бы показать на примере всё той же Махачкалы, но дабы у читателя не сложилось ложное впечатление, что только в столице неумело осуществляется местное самоуправление, мы будем говорить о республике в целом. Так как именно там, в горных, труднодоступных для надзорных и контролирующих органов районах, и происходят все те безобразия, о которых часто вспоминает Муху Алиев на встречах с главами МО.

Хитрый Козак

В феврале этого года глава Минрегионразвития Дмитрий Козак выдвинул тезис о том, что пора бы возложить ответственность за экономическое благополучие регионов на сами субъекты федерации. Если учесть тот факт, что Козак находится в фаворе у старого-нового руководства Кремля, плюс дальновидность и опыт самого министра, можно сделать вывод, что эти его слова не останутся просто словами, а воплотятся в реальную политику нового президента России. А значит, руководители субъектов, кормящихся за счёт федерального бюджета, уже ломают головы над мерами по повышению экономического благополучия регионов (о некоторых из них, предлагаемых «ЧК», читайте на 6 стр. – Прим. ред.). Президент Алиев задумался об этом с самого начала своего срока. И продолжает думать до сих пор.

Следует ожидать и того, что в перечне претензий к главам районов и городов требование привлечения инвестиций и экономического развития подконтрольных территорий будет ключевым как минимум в ближайшие два года.

Естественно, с горных районов спрос будет меньшим, чем с равнинных, так как экономический потенциал там меньше (земледелие и скотоводство). Горные районы, в которых можно бурно развить экономику, скорее исключение, чем правило. Что же касается равнины, то это в основном города республики плюс ряд прибрежных районов, в которых имеется потенциал для развития промышленности и туризма. С них-то, скорей всего, и будет самый жёсткий спрос и требование формировать за свой счёт не только местный бюджет, но и отчислять доходы в республиканскую казну.

Бюджет

Что такое бюджет муниципального образования? Бюджет МО – это смета доходов и расходов муниципального образования для исполнения своих законодательно закреплённых функций. Грубо говоря, в случае с муниципальным образованием его глава говорит главе Минфина: «Давай три рубля – керосинка покупать буду». Но это только в том случае, если полномочия покупки «керосинки» обусловлены законодательно.

Муниципалитет не может закладывать в свой бюджет статьи расходов, не связанные с его деятельностью и отнесённые к ведению других уровней власти. Как мы отметили, каждое муниципальное образование имеет свой бюджет, который предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Расходное обязательство – это такое обязательство, которое ложится на плечи муниципалитета исходя из положения конкретного

нормативно-правового акта, начиная от Конституции, заканчивая локальными актами муниципального образования. То есть если в законе РД о местном самоуправлении прописано то, что муниципальное образование отвечает за деятельность библиотек и спортивно-оздоровительных комплексов, то на обеспечение этого обязательства в бюджет закладывается соответствующая статья, которая подкреплена ссылкой на законодательный акт. На муниципалитет тем же законом о местном самоуправлении возлагается обязанность вести реестр этих обязательств. Вот тут-то бюджет МО начинает уходить в глубокую темень. Реестры обычно не ведутся или ведутся не так, как положено, а так, как удобно главе МО, чтобы укрыть миллион-другой от взоров контролёров.

В сентябре прошлого года Минфин РФ издал приказ № 76н, в котором обязал муниципальные образования (впрочем, как и субъекты РФ) предоставлять эти реестры в департамент межбюджетных отношений Минфина РФ. Целью этой процедуры является мониторинг реестров расходных обязательств МО и субъектов. По сути, центр создал ещё один механизм контроля над тем, как расходуются дотационные средства на местах.

В случае если все процедуры, предусмотренные законом, были бы добросовестно исполнены главами МО, – можно было бы добиться почти стопроцентной прозрачности их финансовой деятельности. Но. В России отсутствуют как достоверная статистика муниципальных финансов, так и общепризнанные методики, способные рассчитать расходные обязательства органов власти в новых условиях, в первую очередь – муниципалитетов, а тем более разделённых на поселенческие и районные (новый приказ Минфина – лишнее тому подтверждение).

Другими словами, закон есть, но вот порядочных людей, которые его исполняли бы, – нет. Это и даёт возможность главам МО чувствовать свою безнаказанность. Ведь практически любая плановая проверка района, если не было приказа найти нарушения, заканчивается в доме главы МО с участием хозяина дома, проверяющих и пары зажаренных баранов.

Закон устанавливает, что формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако в современных условиях Дагестана, когда, как мы уже отметили, местные бюджеты остаются высокодотационными, предоставлять функцию контроля только самим МО было бы наивно. Тем более что такая функция уже заложена в закон о Счётной палате РД. Это положение закона позволяет данному органу проводить ревизии и проверки в муниципалитетах – получателях финансовой помощи из республиканского бюджета. Поэтому стратегически важным политическим ходом Муху Алиева было способствование прохождению в Госдуму бывшего председателя Счётной палаты Хизри Шихсаидова и представления на этот пост не замеченного в проявлении политических амбиций Малика Баглиева. Теперь это ведомство, по-видимому, будет подконтрольно Алиеву, если, конечно, Баглиев не прогнётся под очень сильным лобби в лице глав районов. К тому же кадровая политика Алиева уже показала, что нравственность и порядочность его назначенцев не оказали ожидавшегося ошеломительного воздействия на годами сложившуюся коррупционную ситуацию в республике.

Имущество

В перечне муниципального имущества, который предусматривает закон, есть много привлекательных пунктов, начиная от электрических и газовых сетей, заканчивая земельными участками. В Дагестане любое имущество муниципалитета способно превратиться в источник дохода главы МО. Естественно, наиболее доходная статья – это ежегодно дорожающие земельные участки. В Махачкале их распродажа была поставлена на поток, в результате пострадало другое имущество муниципалитета – городские электрические сети, изношенность которых не позволила им выдержать темпов застройки проданных земель. Совсем скоро похожая конфликтная ситуация может сложиться с ещё одним видом муниципального имущества – социальным жильём, когда для переселения из ветхого жилья понадобится всё больше квадратов жилой площади в основном для жителей Махачкалы. И работники муниципалитета опять захотят делать на этом бизнес (вернее, уже делают. Читайте об этом на 7 стр. – Прим. ред.). Ведь земля под жилищное строительство передаётся посредством аукционов, а их в Дагестане проводят, как правило, в присутствии одного участника – заведомого победителя.

В законе о местном самоуправлении сказано, что органы местного самоуправления МО пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом от имени муниципального образования. В идеале это означало бы равный доступ к этому имуществу жителей данного муниципалитета и использование его с максимальной выгодой с учётом общественного блага. Например, сдача в аренду земли под сады – это и арендная плата в бюджет МО, и налоги с продаж плодовых культур. Но не будем забывать, что мы живём в России и, что ещё хуже, в Дагестане. Эта статья закона воспринимается у нас как безоговорочная власть главы МО над имуществом муниципального образования. Всё та же не налаженная система, когда механизмы для контроля есть, но в должной мере не применяются, привела к тому, что глава МО стал полноправным хозяином практически всего, что находится в границах его района или города.

Он может (в соответствии с законом) передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам. Казалось бы, вот он – способ для пополнения бюджета, осталось только найти таких физических и юридических лиц. Но мы имеем только то, что имеем.

Наиболее иллюстративен конфликт за муниципальную землю, связанный с предоставлением земельного участка под строительство двух инвестиционных проектов – «Лазурный берег» и «Немецкая деревня». Инвесторы выбрали практически один и тот же участок для строительства своих микрорайонов, чем вызвали противостояние интересов мэра Махачкалы Саида Амирова и Муху Алиева.

Государственные органы, связанные с процессом контроля в сфере земельных отношений (Росземкадастр, Роснедвижимость, в меньшей степени – Минюст и Минимущество), свои функции в полной мере осуществляют в тех случаях, когда поступает команда «фас!» По крайней мере, при Магомедали Магомедове это было так. Как в случае с расходными обязательствами, не ведётся должный учёт земельных участков, находящихся в собственности МО. Отсюда и постоянные земельные конфликты, незаконные застройки, самозахваты земель. Плюс ко всему у муниципалитетов нет чётко прописанных регламентов, в которых были бы закреплены все те действия, которые должны совершать муниципальные служащие при операциях с землёй и на основе которых физические и юридические лица, вступающие в земельные отношения с муниципалитетами, могли требовать с них (служащих) исполнения этих действий. Типовой регламент могли бы разработать специалисты республиканского уровня и рекомендовать его к применению в муниципалитетах.

План Медведева

Наладить в республике работу по контролю за муниципальными финансами и землёй так, чтобы закон работал и отодвигал на второй план личностный фактор руководителя МО, пока не получается. Сильные и харизматичные главы районов – фактически хозяева на своих территориях, а некоторые из них оказывают влияние ещё и на районы соседние. Президенту в отсутствии независимых источников информации доносится уже заведомо скорректированная информация о якобы контролируемой ситуации в районах. Но бюджетные трансферты, которые ежегодно перечисляются на счета МО, говорят сами за себя. По мере возможности Муху Алиев закрывает доступ в муниципалитеты тем лицам, которые, как он считает, не способны справиться с районом. Но если раньше от глав требовалось только спокойствие в районе, профилактика терроризма и обеспечение высокого процента на выборах, то с приходом Дмитрия Медведева вектор этих требований сменится в экономическую сторону. Потому что, сколько бы ни говорили о «Плане Путина», Медведев – это не Путин, и у него есть свой план. А рисовать благополучие региона так же, как рисовали проценты на выборах, не удастся.

Лояльность президенту РД перестаёт быть основным козырем глав МО. Одной лояльности при отсутствии продуктивных действий теперь будет мало. Поэтому уже сегодня ставку на неё (лояльность) можно признать проигрышной. Президент не слишком вмешивался в процесс выборов глав за время своего правления, оставляя этот процесс за группами влияния в самом районе. Можно вспомнить только Ботлихский и Кизилюртовский районы, при выборах глав которых он оказывал поддержку своей креатуре. В остальном же главы районов либо остались со времён Магомедали Магомедова, либо избирались скорее вопреки, чем благодаря Алиеву. Свежий пример – победа Имама Яралиева на выборах в Сулейман-Стальском районе. Правда, там главой администрации был назначен Штибег Магомедханов, якобы подконтрольный Муху Алиеву. Но Алиев – далеко, Яралиев – близко.

Но по самой сути местной власти президент и не должен в неё вмешиваться. На что он реально может повлиять, так это на формирование правовых механизмов функционирования местного самоуправления.

21 Марта 2008

Версия для печати
Автор статьи: Артур Мамаев
фото Амира Амирова
Кол-во символов: 13588

добавить комментарий к статье

Политика

[ СаМОуправляемые. Глава III ]

Новости рубрики

Темы номера

PRO-Спорт

PRO-Спорт

PRO-Спорт

PRO-Спорт

Inside

Inside

Культпоход

Де-Юре

Республика

Eruditor

Экономика

Экономика

Политика

Политика

Новости

Новости

Новости

Новости

Новости

Новости

Иные СМИ

Новости